食品安全法解读

理念巨变：从“卫生”到“安全”

食品安全法监管体制的理顺是食品安全立法的最重要的使命之一。

食品安全整个监管链条里面特别重视食品安全的风险监测和评估，表现了一个理念的变化。因为以前特别注重食品卫生，更多地强调食品卫生方面的标准，但是现在的监管链条大大推前了。

新出台的食品安全法与1995年出台的食品卫生法在叫法上有两字之差，最大变化在于在明确生产经营者是食品安全的第一责任人。其中一个重要原因就是“三鹿”奶粉事件，让**相关部门认识到食品安全的严峻性，必须进一步加强和完善食品监管的措施。

食品安全法还明确规定，***设立食品安全委员会，国家建立食品安全风险监测和评估制度。我国的监管模式原来是卫生部门一家负责，但是由于食品生产的链条比较长，从农田到餐桌，一个部门管力不从心，所以形成了多部门管理的监管体制，但多部门管理易出现管理空白等问题。为了解决这个问题，食品安全法重新明确了各个部门的监管职责，确立了分段监管体制，主要是卫生、农业、质检、工商和食药等部门各司其职，分别负责对食品安全风险的评估、食品标准的制定；对初期农产品，对食品生产环节、食品流通环节和餐饮服务方面的监管，实现从原料到产品、从生产到流通、餐饮的全程监管。

在此基础上，设立***食品安全委员会，加强对各个监管部门监管工作的协调和指导。

每个国家的食品监管体制都不是一成不变的，所以，在附则中我们也留了个口子---***根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整。

对于食品质量标准，食品安全法规定，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。***卫生行政部门应当对现行的食用农产品品质安全标准、食品卫生标准、食品品质标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。进口的食品添加剂以及食品相关产品应当符合中国食品安全国家标准。

这样就能使原来的标准相互协调一致，不重复、不冲突，也不留空白，统一整合为一个食品安全的国家标准。同时又规定，在这个新标准统一发布之前执行原有标准。

三鹿”奶粉事件的发生，暴露了在食品中添加非法物质与滥用食品添加剂是危害食品安全的重要原因，食品安全法着重加强了对食品添加剂的监管，第四十五条规定食品添加剂只有经过风险评估证明安全可靠，且技术上是确有必要的，方可列入允许使用的范围。

食品安全法的亮点之一是将保健食品纳入调整范围。保健食品目前已经发展成为相当规模的产业，产值已达亿万，同时存在不少问题。部分企业擅自生产保健食品，有的产品进行虚假宣传，夸大功能、误导公众，给食品安全埋下了隐患。

《食品安全法》明确规定，国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。目前对保健食品的监管部门是由食药监部门负责，与普通食品相比，保健食品多了一道审批程序，它的说明书和产品必须经过事先审批才能投入生产。第五十一条给保健食品设定了必须遵守的‘硬杠杠’：

不得对人体产生急性、亚急性或者慢性危害，其标签、说明书不得涉及疾病预防、**功能，内容必须真实，应当载明适宜人群、不适宜人群，功效成分或者标志性成分及其含量等；产品的功能和成分必须与标签、说明书相一致。

针对因明星代言引发的食品安全问题，食品安全法第五十四条规定食品安全监督管理部门或者承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会不得以广告或者其他形式向消费者推荐食品；第五十五条规定，社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。不能像原来那样不负责任，心安理得地收下巨额的广告收入。

企业生产、销售不符合食品安全标准的食品，给消费者造成损失的时候，往往要受到行政处罚、刑事处罚，还要承担民事赔偿。当这三种责任企业都要承担的时候，消费者的索赔还能实现吗？食品安全法规定，非法企业“应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任”。

也就是说，在发生食品安全事故的时候，非法生产、销售的企业首先要先承担民事责任，使受害的消费者优先得到赔偿。对于企业生产或销售不符合食品安全标准的食品，不管其行为是否对消费者造成了损害，消费者除了要求一般性的赔偿外，还可以要求其支付价款10倍的赔偿金，这种惩罚性的赔偿责任也是该法的一个亮点。法条对企业还设立了一个资格处罚，被吊销许可证的单位，其直接负责的主管人员五年内不得从事食品生产经营管理工作。

食品行业最需要“良心”，食品生产经营者必须承担起保证食品安全的社会责任。

食品安全法明确规定了国家对食品生产经营实行许可制度，今后卫生部门不负责发放食品卫生许可证，食品安全法实施后，生产企业要到质检部门申领生产许可证；经营企业要到工商部门申领食品流通许可证；从事餐饮业的要到食药监部门申领许可证，也就是一项许可变为了三项许可。该法同时要求生产经营者建立索票索证制度。食品生产者采购食品原料、食品添加剂、食品相关产品要履行查证、查验的职责，食品经营者采购食品，应查验供货者的许可证，建立并执行进货查验记录制度、出厂检验记录制度、台账制度，把住食品的供货进货关。

食品安全法还确立了“食品召回和停止经营制度”。食品生产者有责任立即停止生产，召回已经上市的食品。食品经营者要停止经营，马上作下架处理，通知相关生产者和消费者停止食用，如果生产经营者没有履行上述法律规定的召回和停止经营的制度，作为监管部门有责任责令停止经营和召回。

从“卫生”到“安全”

2004年曝出阜阳“大头娃娃”劣质奶粉事件，成为“修法”的直接动因———只不过当时目标是“食品卫生法”。

随后，“苏丹红”事件、pvc保鲜膜致癌事件、含孔雀石绿水产品、雀巢奶粉碘含量超标、食品包装袋苯超标、福寿螺事件、猪肉瘦肉精超标等一系列食品安全事故频发。2007年底，***法制办会同有关部门对食品卫生法修订草案作了进一步修改，并根据修订内容，将“食品卫生法修订草案”名称改为“食品安全法草案”，由此这一概念首次正式浮出水面。***法制办在修订过程中，发现这部法要增加规定的内容已经超出了食品卫生法的范畴”，“食品卫生法更加关注食品外在的东西，即是否卫生干净，而食品安全法规定的是食品吃了以后产生的潜在危害”。

2008年初，日本“毒饺子”事件进一步引发国人中国食品安全问题的关注，该事件虽在确认人为作案后平息，但中国食品安全形象在世界受到一定程度影响。震惊国人的“三鹿”奶粉事件，进一步加速了食品安全立法步伐。强调地方**及有关部门的职责，突出“全程监督管理”，即从源头到餐桌都不能留有空白。

为防止食品添加剂的不规范使用和滥用，保证食品的源头安全，对食品添加剂的生产经营、目录范围、使用以及添加剂的标签等都做了相应规定。

针对“三鹿事件”暴露的问题，最高权力机关此次修改食品安全法草案时，还增加了责令召回制度、强化了责任追究制度、明确了制定食品安全标准的基本原则。

食品安全监管部门发现或接到食品安全事故举报应立即向卫生行政部门通报。发生重大食品安全事故的，卫生行政部门应按规定逐级上报。任何单位或者个人不得对食品安全事故隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭有关证据。

三鹿”奶粉曾是质检总局公布的放心产品之一，享受“免检待遇”。但最后的事实证明，免检制度是监管部门放弃监管责任，这无疑给食品安全监管留下隐患。为此，规定食品安全监督管理部门不得对食品实施免检，以立法形式废除了免检制度。

食品安全法进一步加大对违反本法的食品生产和经营者的惩罚力度，规定了相应的民事赔偿责任、行政处罚，严重的要处以刑事责任。此外，还规定对生产不合格食品安全标准的食品，经营明知是不符合食品安全标准的食品，除了一般的民事赔偿之外，还有一个十倍价款的赔偿。另外，在处罚幅度上也明确高于其他的违法行为。

民事赔偿优先是一个重要的法律原则，食品安全法对此作了明确规定，体现了国家立法对公民民事权利的保护。

食品安全整个监管链条里面特别重视食品安全的风险监测和评估，表现了一个理念的变化。因为以前特别注重食品卫生，更多地强调食品卫生方面的标准，但是现在的监管链条大大推前了。食品风险的监测与评估，实际上已经延伸到了食用农产品，包括种植和养殖的领域。

现在的风险监测和评估也是各国的普遍做法。这是体现源头管理的一个非常重要的措施，希望通过强化食品风险的监测和评估，能够从源头上解决食品安全问题。

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