王冰。华东政法大学，上海 200042）
摘要：关于校车安全，我国已有相关法律规定，《校车安全管理条例》的相关规定违反了法律优位原则，与我国已有法律相抵触，且《校车安全管理条例》在实施后会造成校车服务性质的紊乱，产生过大的实施成本，也不能从根本上解决校车事故的发生，故通过制定《校车安全管理条例》以解决校车安全问题是不必要的。要保障校车安全，除了完善我国现有的相关法律外，还应注重公民守法意识和交通安全意识的培养，发挥道德在解决校车安全问题的重要作用。
关键词：校车安全管理条例；法律；合法性；实施效果；守法。
中图分类号：d923 文献标识码：a 文章编号：1673-2596（2012）08-0106-03
2023年的甘肃校车等悲剧震痛了每一个国人的心，校车安全已经成为社会上普遍关注的问题，甘肃校车事故之后一个多月***发布了《校车安全管理条例（草案）》，在2023年的全国两会上，校车安全问题被首次写入《**工作报告》，要求加强校车相关事项立法，***于2023年4月10日公布并实施《校车安全管理条例》（以下简称为《条例》）。条例》作为校车安全管理的专门法规，主要包括7个方面的内容：一是对确实难以保障就近入学且公共交通不能满足需要的农村地区，要采取措施保障学生获得校车服务。
二是明确校车安全管理体制，强化**及有关部门的校车安全管理责任。三是明确学校和校车服务提供单位保障校车安全的责任。四是设定了校车使用许可，对校车安全技术条件和校车驾驶人资格条件规定了比一般客车更为严格的要求。
五是严格校车驾驶人的资格条件和驾驶行为规范。六是赋予校车通行优先权。七是明确包括刑事责任在内的法律责任。
《条例》以明确校车安全管理体制、强化校车通行的安全保障、保障学生的乘车安全为主要内容，重在解决保障校车安全的制度、措施问题。但该条例在我国是否有制定和实施的必要，仍是需要**的问题。
一、我国关于校车安全已有法律的分析。
法律制定，又称法的创制、法的创立，最通常的称之为"立法"，它是指有法的创制权的国家机关或经授权的国家机关在法律规定的职权范围内，依照法定程序，制定、补充、修改和废止法律和其他规范性法律文件以及认可法律的一项专门性活动。"有关法律的目的，乃是法律制定者工作中的一个具有头等重要意义的要素。"[1]任何法律在创制时都具有目的性，明确立法目的是立法的基本要求，也是立法的必要性所在。
"法律的目的是法的正当与否、合理与否的评价规则和标准，具有明确的指向性即通过实施法律来规范人们的行为，有效地约束和规范社会生活。"[2]因此，检验一部法律制定的必要性，就是要看这部法律是否能进行有效的社会规范作用，是否被公众普遍遵守和认可。"没有信仰的法律将退化成为僵死的教条"[3]，法律如果得不到应有的尊重，得不到普遍的遵守，创制得再多也可能沦为一纸空文，法的创制也失去了其必要性。
虽然之前国家没有出台专门的校车条例为保障校车安全，但校车在本质上还是交通工具，道路交通安全方面的法律的一些规定同样适用于校车，同样可以为校车的安全行驶提供必要的保障。我国对交通工具的法律规范主要就是《道路交通安全法》，校车作为交通工具之一，也应当受到《道路交通安全法》的调整。在最近发生的几起校车安全事故中，司机醉驾、超载、逆行是校车事故发生的主要原因。
而关于超载、逆行，我国《道路交通安全法》第35条规定，机动车、非机动车实行右侧通行；第49条规定，机动车载人不得超过核定的人数。禁止超载、逆行，这一近乎常识性的规则，却被无情的漠视。在甘肃正宁校车事故中，校车驾驶人员安全意识淡薄，左道超速逆行并严重违规超载，校车核载9人，实载64人，对此触目惊心的超载，包括幼儿园的开办者、司机在内，甚至幼儿的家长都一再放任。
从校车安全事故案例来看，引起校车安全事故的校车几乎都违反了《道路交通安全法》的规定，是违法上路行驶，换言之，保障校车安全和乘坐校车的孩子安全的关键，不是有没有专门的法律为校车的安全行驶提供规范和约束。校车事故的发生，并不能全部归咎与校车安全法律的缺失，而是各相关方对现行法律的随意违反和肆意漠视才导致的惨剧。
二、《条例》违反法律优位原则并有违法之嫌。
根据《立法法》规定，为执行具体法律法规的需要，***可以制定行政法规。"行政法规是***根据宪法和法律制定的有关国家行政管理活动的规范性法律文件。"[4]《条例》由***法制办负责起草，以管理校车安全为内容，具有行政法规的性质。
该条例的相关规定违反了法律优位原则，有违法之嫌。
法律优位原则，也称法律优先适用原则，这一原则要求当法律已经对某个事项做出规定时，法规、规章都不能与之相抵触。我国《宪法》和《立法法》明确规定"法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章"。在我国，有关车辆通行特权的规范已经由《道路交通安全法》和其它法律规定。
我国现行的《道路交通安全法》第53条规定："警车、消防车、救护车和工程救险车在执行紧急任务时，使用警报器、标志灯具，并在确保安全的前提下，不受行驶路线、行驶方向、行驶速度和信号灯的限制，其他车辆和行人应当让行。"根据现有的法律规定，享有车辆通行特权、不得被超车的车辆只有4类，即"执行紧急任务的警车、消防车、救护车、工程救险车"。
另外，《中华人民共和国消防法》第47条也规定了"消防车、消防艇前往执行火灾扑救或者应急救援任务，其他车辆、船舶以及行人应当让行，不得穿插超越"这一特权。而《条例》第31规定"运载学生的校车优先通行"、"在公共交通专用车道以及其他禁止社会车辆通行但允许公共交通车辆通行的路段行驶"，第33条规定"校车在同方向只有一条机动车道的道路上停靠时，后方车辆应当停车等待，不得超越。校车在同方向有两条以上机动车道的道路上停靠时，校车停靠车道后方和相邻机动车道上的机动车应当停车等待，其他机动车道上的机动车应当减速通过。
校车后方停车等待的机动车不得鸣喇叭或者使用灯光催促校车。"《条例》这两条的规定，实质上是赋予了校车享有"三大特权"，即校车优先通行、在公交专用车道上行驶、停车上下学生时后方车辆应停车等待并不得超越的特权。
我国《立法法》明确了不同形式的法律规范之间的层级效力。根据《立法法》的规定以及法律优位原则，在不同层级的法律规范之间发生冲突时，层级高的法律规范优先适用，层级低的法律规范应服从层级高的法律规范，换句话说，当上位法与下位法对某一问题都有规定时，下位法不得与上位法冲突或相矛盾，若发生冲突，必须适用上位法的规定。《道路交通安全法》和《中华人民共和国消防法》都是由全国人大及其常务委员会制定，是狭义的法律，而《条例》作为行政法规其位阶在宪法和法律之下，它应遵从《道路交通安全法》和《中华人民共和国消防法》有关特权的规定而不能超越，其规定的"三大特权"实质上是违背了法律优位原则，与其上位法相冲突。
三、《条例》缺乏现实必要性和可操作性。
第一，《条例》实施会造成校车服务性质的紊乱。界定公共服务的含义是明确校车服务性质的前提，现在社会所公认的公共服务是指国家以公共权力和公共资源为手段向社会公众所提供的社会经济、政治、文化活动等各项服务。公共性是公共服务最鲜明的特点，即要求国家在提供服务时要具备广泛的公益性和服务对象的社会性，体现社会普遍的共享性和必须性。
"判断一种服务是否属于公共服务，关键在于其提供方以及其所使用的权力与资源的性质。"[5]在我国，校车服务不全是公共服务。校车服务本身只是特定专业性服务，根据学校性质是公立还是私立，校车可以划分为公共校车与私立校车。
虽同是校车服务，但二者的性质是不同的：前者体现的是公民权利与国家责任之间的公共关系：公立学校是国家提供公共服务的一部分，公立学校的校车也应当属于公共服务范畴；而后者在性质上可归为一种市场经济关系：
私立学校不属于公共服务，其校车资金应由学校和择校家庭自行承担，国家没有为私立学校的校车提供资金等服务的义务。换言之，只有使用了公共权力或公共资源所提供的校车服务才是公共服务，而为了个人牟利使用私人资源所提供的校车服务是营利性的私人服务，所以，不应将校车这一专业性服务本身笼统地看作是公共服务来予以立法。
第二，《条例》实施及完善相应基础设施所需的成本过大。"就同一个法律规则而言，法学家维护的是公正，经济学家维护的是效益。但在绝大多数情况下，经济方法和法律方法常常是殊途同归"[6]，2023年3月22日***颁布的《全面推进依法行政实施纲要》规定：
"积极探索对**立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。**立法不仅要考虑立法过程成本， 还要研究其实施后的执法成本和社会成本。"[7]也就是说，***在制定行政法规时，应当对其实施和执行产生的成本进行分析。
那么在全国范围内实施条例的成本是多少呢？首先《条例》第14条规定"取得校车使用许可应当符合下列条件：（一）车辆符合校车安全国家标准，取得机动车检验合格证明，并已经在公安机关交通管理部门办理注册登记"。
以上海市为例，要想获得校车证，有两个硬性条件必须要满足：一是车辆具有上海牌照；二是驾驶员具有本地户籍[8]。上海牌照动辄数万元，加上汽车的维护、油费、司机工资、教师工资，需要不少的成本。
据统计，上海浦东新区某小学一辆校车一年的收支情况的调查，一年需要的成本高达58500元，如此高的成本实在令许多学校对合法身份的校车望而却步。
其次，根据《条例》规定，接送小学生的校车应当是按照专用校车国家标准设计和制造的小学生专用校车。而据统计，截止2023年4月，全国各级各类幼儿园、小学、初中一共用于接送学生上下学的车辆是285000多辆。但是在这285000多辆里，符合《专用小学生校车安全技术条件》的车辆只有大约10%左右，也就是29400多辆[9]。
如果以《条例》的规定来看，绝大多数现有校车都不合格，这些校车如果摒弃不用则造成资源的巨大浪费，若是加以改造，则需要消耗大量的人力和财力。
另外，提供校车服务还需要完善其所需要的基础设施。如果基础设施不能跟进，即使再完善的校车服务，最终也会瘫痪。而为在全国范围内实施《条例》所需要完善的基础设施的资金是巨大的。
以道路设施为例，校车虽然是学生用车，但本质上讲还是公共交通工具，在我国的一些偏远地区，连最标准的村级公路都没有，作为较大的公共交通工具，要在这些地区发展校车，就必须对该地区的道路进行改造，这也将产生的不可估计成本。
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